สูตร CARE พลิกโฉมบำนาญประกันสังคม
จาก “เงินเดือน 5 ปีสุดท้าย” สู่ “คุณค่าของการทำงานทั้งชีวิต” กับก้าวใหม่สู่มาตรฐาน OECD
วันที่ 14 กรกฎาคม 2569 นับเป็นอีกหนึ่งหมุดหมายสำคัญของระบบประกันสังคมไทย เมื่อคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบร่างกฎกระทรวงว่าด้วยการจ่ายประโยชน์ทดแทนกรณีชราภาพ ตามที่กระทรวงแรงงานเสนอ ปรับหลักเกณฑ์การคำนวณเงินบำนาญและเงินบำเหน็จชราภาพครั้งใหญ่ ภายใต้แนวคิด CARE (Career Average Revalued Earnings)
แม้ในทางกฎหมายจะเป็นเพียงการเปลี่ยน ‘สูตรคำนวณ’ แต่ในเชิงนโยบาย นี่คือการเปลี่ยนปรัชญาของระบบบำนาญไทย จากการให้ความสำคัญกับรายได้ในช่วงปลายชีวิตการทำงาน ไปสู่การให้คุณค่ากับ “เงินสมทบทุกบาทและทุกช่วงเวลาของการทำงาน” อย่างแท้จริง
นั่นหมายความว่า สิทธิประโยชน์หลังเกษียณจะไม่ได้สะท้อนเพียงช่วงเวลา 5 ปีสุดท้ายอีกต่อไป แต่สะท้อนเส้นทางการทำงานตลอดชีวิตของผู้ประกันตน
จาก FAE สู่ CARE เปลี่ยนวิธีคิดของระบบบำนาญ
ที่ผ่านมา การคำนวณเงินบำนาญชราภาพของประกันสังคมใช้หลัก Final Average Earnings (FAE) หรือการนำค่าจ้างเฉลี่ย 60 เดือนสุดท้ายก่อนเกษียณมาเป็นฐานคำนวณ
ข้อดีของระบบนี้คือเข้าใจง่าย แต่ในอีกด้านหนึ่งก็มีข้อจำกัด เพราะรายได้ในช่วงท้ายของชีวิตการทำงานอาจไม่สะท้อนประวัติการส่งเงินสมทบทั้งหมด และเปิดช่องให้เกิดความแตกต่างระหว่างผู้ที่มีรายได้เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วในช่วงปลายอาชีพกับผู้ที่มีรายได้เติบโตอย่างค่อยเป็นค่อยไป
สูตร CARE (Career Average Revalued Earnings) จึงเข้ามาแทนที่ โดยยึดหลักว่า ค่าจ้างเฉลี่ยตลอดชีวิตการทำงาน คือฐานที่สะท้อนการมีส่วนร่วมในระบบประกันสังคมได้อย่างเป็นธรรมกว่า
ความแตกต่างสำคัญคือ การนำค่าจ้างในแต่ละช่วงเวลามาปรับเป็นมูลค่าปัจจุบันผ่าน Pension Points ก่อนนำมาคำนวณเป็นเงินบำนาญ ทำให้ค่าจ้างในอดีตไม่ถูกลดทอนคุณค่าเพียงเพราะเวลาผ่านไป
CARE ไม่ใช่แค่สูตรใหม่ แต่คือ ‘ปรัชญาใหม่’
หลักการของ CARE ประกอบด้วย 4 แกนสำคัญ
• Career Average คำนวณจากรายได้เฉลี่ยตลอดช่วงชีวิตการทำงาน
• Adjustment ปรับค่าจ้างในอดีตให้สะท้อนมูลค่าในปัจจุบัน
• Recognition รับรู้ระยะเวลาการส่งเงินสมทบอย่างครบถ้วน แม้ส่งไม่เต็มปี
• Equity สร้างความเป็นธรรม โดยเฉพาะผู้ประกันตนมาตรา 39 ที่จะนำฐานค่าจ้างจริงในช่วงเป็นผู้ประกันตนมาตรา 33 มาร่วมคำนวณ แทนการยึดเพียงฐานขั้นต่ำในอดีต
กล่าวอีกนัยหนึ่ง ระบบใหม่กำลังเปลี่ยนจากแนวคิด “ใครขึ้นเงินเดือนช่วงท้ายได้มาก ย่อมได้บำนาญมาก” ไปสู่ “ใครส่งเงินสมทบสม่ำเสมอตลอดชีวิต ย่อมได้รับสิทธิที่สะท้อนการมีส่วนร่วมจริง”
ผลกระทบที่ไม่ได้มีแค่ ‘จำนวนเงิน’
หลายคนอาจสนใจเพียงว่า สูตรใหม่จะทำให้ได้เงินบำนาญเพิ่มขึ้นหรือลดลง แต่ในความเป็นจริง ผลกระทบที่สำคัญกว่านั้น คือ การเปลี่ยนพฤติกรรมของแรงงานไทย
ภายใต้ระบบเดิม ผู้ประกันตนจำนวนไม่น้อยให้ความสำคัญกับการเพิ่มฐานเงินเดือนในช่วงท้ายของอาชีพ เพราะรู้ว่าค่าจ้างเฉลี่ย 60 เดือนสุดท้ายเป็นตัวกำหนดบำนาญ
แต่เมื่อเปลี่ยนเป็น CARE รายได้ในทุกช่วงของชีวิตการทำงานล้วนมีน้ำหนักต่อการคำนวณ
นั่นหมายความว่า การเริ่มต้นทำงานด้วยฐานเงินเดือน การเติบโตของรายได้ ความต่อเนื่องของการส่งเงินสมทบ และการไม่หลุดออกจากระบบ กลายเป็นปัจจัยสำคัญต่อเงินบำนาญในอนาคต
กล่าวได้ว่า CARE กำลังเปลี่ยนจากการวางแผน “5 ปีสุดท้ายก่อนเกษียณ” ไปสู่การวางแผน “ทั้งชีวิตการทำงาน”
บำนาญสูตร CARE ใครได้รับผลกระทบอย่างไร
ผู้รับบำนาญอยู่แล้ว ได้รับหลักประกันว่า หากคำนวณด้วยสูตร CARE แล้วได้รับสิทธิมากกว่า จะได้รับการปรับเพิ่มเงินบำนาญ แต่หากคำนวณแล้วได้น้อยกว่า จะยังคงได้รับเงินในอัตราเดิม
ผู้ที่จะเกษียณภายใน 5 ปี จะมีมาตรการเปลี่ยนผ่านรองรับ หากสูตรใหม่ทำให้ได้รับบำนาญลดลง จะได้รับเงินชดเชยส่วนต่างแบบทยอยลดหลั่น ตั้งแต่ร้อยละ 100 ในปีแรก จนเหลือร้อยละ 20 ในปีที่ห้า
ผู้ส่งเงินสมทบไม่ครบ 180 เดือน ได้รับการปรับสิทธิเงินบำเหน็จใหม่ โดยจะได้รับเงินสมทบทั้งในส่วนของลูกจ้าง นายจ้าง และผลตอบแทน แม้ส่งเงินสมทบไม่ถึง 12 เดือน
ผู้ที่ส่งเงินสมทบเกิน 180 เดือน จะได้รับการคำนวณสิทธิอย่างละเอียดมากขึ้น โดยไม่นับเฉพาะจำนวนปีเต็ม แต่คิดเพิ่มในอัตรา 0.125% สำหรับทุกเดือนที่ส่งสมทบจริง ทำให้ทุกเดือนของการทำงานมีความหมาย
ทำไมต้องอ้างอิง OECD
กระทรวงแรงงานระบุว่า การปรับสูตร CARE มีเป้าหมายให้สอดคล้องกับมาตรฐานของประเทศสมาชิกองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD)
สาระสำคัญไม่ได้อยู่ที่การใช้ชื่อ CARE หากแต่อยู่ที่ หลักคิดของระบบบำนาญสมัยใหม่
ในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา ประเทศสมาชิก OECD จำนวนมากทยอยปรับจากการใช้ฐานเงินเดือนช่วงท้ายของอาชีพ มาเป็นการใช้รายได้เฉลี่ยตลอดชีวิตการทำงาน พร้อมกลไกปรับมูลค่ารายได้ย้อนหลัง (Valorisation) เพื่อให้สิทธิประโยชน์สะท้อนการส่งเงินสมทบจริง ลดแรงจูงใจในการเร่งปรับฐานเงินเดือนเฉพาะช่วงใกล้เกษียณ และเพิ่มความมั่นคงของกองทุนในยุคสังคมสูงวัย
ข้อมูลของ OECD ยังสะท้อนว่า มากกว่าร้อยละ 80 ของประเทศสมาชิกใช้แนวทางอิงรายได้ตลอดอาชีพในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง ขณะที่หลายประเทศ เช่น สวีเดน เยอรมนี นอร์เวย์ และอิตาลี ต่างออกแบบระบบบำนาญให้เชื่อมโยงกับประวัติการทำงานและการส่งเงินสมทบมากกว่ารายได้เพียงช่วงท้าย
จุดเริ่มต้นของการปฏิรูประบบบำนาญไทย
การเปลี่ยนผ่านสู่สูตร CARE จึงไม่ใช่เพียงการแก้ไขกฎกระทรวง แต่เป็นการส่งสัญญาณว่าระบบประกันสังคมไทยกำลังเดินเข้าสู่แนวทางที่หลายประเทศพัฒนาแล้วเลือกใช้ นั่นคือ สร้างความเป็นธรรมระหว่างผู้ประกันตน ควบคู่กับการรักษาเสถียรภาพของกองทุนในระยะยาว
อย่างไรก็ตาม การปฏิรูปครั้งนี้ยังเป็นเพียงจุดเริ่มต้น เพราะหากประเทศไทยต้องการเข้าใกล้มาตรฐาน OECD อย่างแท้จริง ยังมีโจทย์สำคัญรออยู่ ทั้งการปรับเพดานค่าจ้างที่ใช้คำนวณเงินสมทบ การทบทวนอัตราเงินสมทบให้สอดคล้องกับโครงสร้างประชากรที่กำลังเข้าสู่สังคมสูงวัย ตลอดจนการส่งเสริมการออมภาคสมัครใจ เพื่อให้ระบบบำนาญมีรายได้หลังเกษียณจากหลายแหล่ง ไม่พึ่งพาประกันสังคมเพียงอย่างเดียว
การปฏิรูปสูตร CARE จึงอาจไม่ใช่คำตอบสุดท้ายของระบบบำนาญไทย แต่เป็น ก้าวแรกของการเปลี่ยนผ่านครั้งสำคัญ ที่ทำให้ “ทุกวันของการทำงาน” มีความหมายต่อคุณภาพชีวิตหลังเกษียณ และสะท้อนหลักการพื้นฐานของระบบบำนาญยุคใหม่ นั่นคือ สิทธิประโยชน์ควรเดินเคียงคู่กับการมีส่วนร่วมตลอดชีวิตการทำงาน
