‘ต่างชาติ’ ยึดเงียบ สวรรค์เมืองไทย : ชุมชนยิว-จีนเทา-มาเฟียรัสเซีย

การเข้ามาของ ‘ชาวต่างชาติ’ ในประเทศไทยกลับมาเป็นคำถามในสังคมอีกครั้ง เมื่อกรณีความขัดแย้งที่เกี่ยวข้องกับ ‘ชาวอิสราเอล’ ในพื้นที่ท่องเที่ยว ถูกนำไปเชื่อมโยงกับปัญหา ‘กลุ่มทุนจีนสีเทา’ ตลอดจนข้อกังวลเรื่องอาชญากรรมข้ามชาติและการเข้ามาตั้งหลักปักฐานของชาวต่างชาติในบางพื้นที่ จนเกิดคำถามสำคัญว่า ประเทศไทยกำลังเปิดประตูรับคนต่างชาติเข้ามาด้วยวัตถุประสงค์ใด และรัฐมีระบบติดตามดูแลหลังจากพวกเขาเข้ามาแล้วมากน้อยเพียงใด 

แม้จะมีการเปรียบเทียบทั้ง ‘ชุมชนชาวอิสราเอล - จีนเทา’ และ ‘มาเฟียรัสเซีย’ แต่การนำทั้ง 3 กลุ่มมาอยู่ในภาพเดียวกันอาจทำให้ปัญหาถูกเหมารวมเกินจริง เพราะการเดินทางเข้าประเทศมีทั้งนักท่องเที่ยว ผู้พำนักระยะยาว นักลงทุน ผู้เข้ามาทำงาน ตลอดจนผู้ที่กระทำผิดกฎหมายหรือใช้ช่องโหว่ของระบบ การแยกให้ออกว่าใครเข้ามาด้วย ‘สถานะ’ ใด และดำเนินกิจกรรมอะไร จึงเป็นจุดตั้งต้นสำคัญของการจัดการ 

ปัญหาชาวต่างชาติ
'ยอดภูเขาน้ำแข็ง' ใหญ่กว่าที่เราเห็น

‘รศ.ดร.ปณิธาน วัฒนายากร’ ผู้เชี่ยวชาญด้านความมั่นคงและความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ มองว่า ปัญหาการเข้ามาของชาวต่างชาติในไทยไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่เป็นปัญหาสะสมที่มีความซับซ้อน สิ่งที่ปรากฏเป็นข่าวในปัจจุบัน ทั้งกรณีชาวจีน ชาวอิสราเอล หรือกลุ่มจากประเทศเพื่อนบ้าน เป็นเพียง ‘ยอดภูเขาน้ำแข็ง’ เพราะยังมีปัญหาการเข้าเมืองผิดปกติ การพำนักเกินกำหนด การทำงานโดยไม่ถูกต้อง ตลอดจนปัญหาการค้ามนุษย์และกลุ่มที่สถานะยังไม่ชัดเจน 

ประเด็นสำคัญจึงไม่ได้อยู่เพียงว่า ‘ใคร’ เข้ามาในประเทศไทย แต่อยู่ที่ว่าเข้ามาอย่างไร อยู่ด้วยสถานะอะไร และเมื่อเข้ามาแล้ว ‘รัฐ’ สามารถติดตามตรวจสอบได้หรือไม่ เพราะปัจจุบันการเข้าเมืองเกี่ยวข้องกับหลายช่องทางและหลายหน่วยงาน ตั้งแต่ตรวจคนเข้าเมือง มหาดไทย ตำรวจ แรงงาน ต่างประเทศ ไปจนถึงระบบที่เกี่ยวข้องกับการลงทุน ขณะที่การทำงานแยกส่วนอาจเปิดช่องให้เกิดการรั่วไหลและการบังคับใช้กฎหมายที่ไม่มีประสิทธิภาพ 

คำถามต่อจากนั้นจึงอยู่ที่ว่า หากประเทศไทยต้องการรักษาประโยชน์จากการท่องเที่ยว การลงทุน และการเปิดรับคนต่างชาติ ขณะเดียวกันก็ต้องป้องกันไม่ให้ช่องว่างของระบบถูกใช้เป็นพื้นที่ของ ‘ธุรกิจสีเทา’ หรือกิจกรรมผิดกฎหมาย รัฐควรออกแบบกลไกอย่างไร และถึงเวลาหรือยังที่จะต้องยกเครื่องระบบการจัดการคนต่างชาติทั้งระบบ 

'ปณิธาน' ระบุว่า ผู้ที่เข้ามาอย่างถูกต้องตามกฎหมายแต่ไม่ได้เดินทางกลับออกไปมีจำนวนระดับหลักแสนคนในช่วงเวลานั้น แม้ตัวเลขที่แน่ชัดจะต้องตรวจสอบกับกระทรวงมหาดไทย สำนักงานตรวจคนเข้าเมือง และหน่วยงานด้านความมั่นคงอีกครั้ง โดยเหตุผลของการอยู่ต่อมีหลายรูปแบบ ตั้งแต่การแต่งงาน การทำงาน ไปจนถึงการพำนักอย่างผิดกฎหมาย 

ปัญหายังครอบคลุมกลุ่มอื่นๆ ที่อาจไม่ได้เป็นข่าวในปัจจุบัน ทั้งปัญหาค้ามนุษย์ กลุ่มโรฮิงญา กลุ่มปากีสถานขาว ตลอดจนแรงงานจากประเทศเพื่อนบ้านที่เข้ามาทำงานโดยผิดกฎหมาย และกรณีผู้ที่พำนักอยู่ในไทยเป็นเวลานานแต่ยังมีปัญหาเรื่องสถานะบุคคล 

ทั้งหมดนี้สะท้อนว่า ปัญหาการจัดการคนต่างชาติไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะเมื่อมีเหตุการณ์เป็นข่าว แต่เป็นปัญหาที่สะสมอยู่ในระบบมาเป็นเวลานาน 

'ปณิธาน' เปิดเผยว่า ก่อนเกิดโควิด-19 เขาเคยมีส่วนร่วมในงานด้านนี้ในฐานะคณะที่ปรึกษาด้านความมั่นคง และมีการเสนอแนวคิดเรื่อง ‘การเข้าเมืองวิถีใหม่’ เพื่อปรับระบบการเข้าเมืองของไทยหลังโควิดฯ โดยข้อเสนอดังกล่าวถูกส่งไปยังสภาความมั่นคงแห่งชาติแล้ว 

ช่องทางมาก - หน่วยงานมาก
แต่ระบบยังไม่หาเชื่อมกัน 

ปัญหาสำคัญอีกด้านคือ ประเทศไทยมีช่องทางให้ชาวต่างชาติเข้ามาในประเทศหลายรูปแบบ และมีหน่วยงานจำนวนมากเข้ามารับผิดชอบ  

เมื่อแต่ละหน่วยงานมีอำนาจและมีกฎหมายของตัวเอง จึงเกิด ‘ช่องว่าง’ ระหว่างระบบ ‘ปณิธาน’ มองว่า ช่องทางเหล่านี้อาจนำไปสู่การรั่วไหลและความไม่มีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะกรณีที่เกี่ยวข้องกับการขอวีซ่า การขอใบอนุญาตทำงาน การลงทุน และการพำนักระยะยาว 

อีกปัญหาคือการบังคับใช้กฎหมายที่ยังไม่จริงจังเพียงพอ โดยมีข้อจำกัดทั้งเรื่องกำลังพล นโยบาย และเงื่อนไขในแต่ละพื้นที่ ขณะที่บางกรณียังมีธุรกิจท้องถิ่นเข้ามาเกี่ยวข้อง ทั้งในลักษณะความขัดแย้งและการสนับสนุนซึ่งกันและกัน 

กรณี ‘ชาวอิสราเอล’ ในบางพื้นที่ก็มีมิติของความขัดแย้งกับธุรกิจท้องถิ่นเข้ามาเกี่ยวข้อง ขณะที่ปัญหา ‘กลุ่มทุนจีน’ ในบางพื้นที่เชื่อมโยงกับข้อร้องเรียนเรื่องการลงทุน ที่ดินทำกิน และภาคการเกษตร 

ขณะเดียวกัน ‘กลุ่มนอมินี’ ก็มีการพัฒนารูปแบบให้ซับซ้อนขึ้น ทั้งการนำคนเข้า-ออกประเทศ การขอวีซ่า การขอใบอนุญาตทำงาน และการลงทุน ซึ่งเชื่อมโยงไปถึงธุรกิจอสังหาริมทรัพย์และช่องทางอื่นๆ ทำให้ปัญหาไม่ได้อยู่ที่บุคคลใดบุคคลหนึ่ง แต่เป็นเรื่องของระบบทั้งหมด 

สำหรับการแก้ปัญหาระยะสั้น เขาเสนอให้จัดตั้ง ‘ชุดประสานงานเฉพาะกิจ’ ที่สามารถเชื่อมโยงหน่วยงานหลักเข้าด้วยกัน ทั้งสำนักงานตรวจคนเข้าเมือง มหาดไทย ตำรวจ ฝ่ายปกครองในพื้นที่ กระทรวงแรงงาน กระทรวงการต่างประเทศ และหน่วยงานด้านความมั่นคง 

เหตุผลคือ ปัจจุบันหน่วยงานเหล่านี้ทำงานตามอำนาจหน้าที่ของตัวเอง แต่ยังไม่มีชุดเฉพาะกิจที่ทำงานร่วมกันอย่างต่อเนื่อง หากจัดตั้งขึ้นโดยคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีหรือมติคณะรัฐมนตรี ก็จะสามารถเชื่อมโครงสร้างของแต่ละหน่วยงานเข้าด้วยกัน และนำไปสู่การปฏิบัติในพื้นที่ได้เร็วขึ้น 

'ปณิธาน' มองว่า ชุดดังกล่าวสามารถช่วยให้การตรวจสอบและบังคับใช้กฎหมายมีประสิทธิภาพขึ้น รวมถึงช่วยให้การกวาดล้างหรือดำเนินการกับผู้กระทำผิดไม่กระทบความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ เพราะมีข้อมูลจากหลายหน่วยงานมาประกอบการตัดสินใจ 

อย่างไรก็ตาม การจัดการยังต้องคำนึงถึงกฎหมายหลายฉบับ ทั้งกฎหมายคนเข้าเมือง กฎหมายเนรเทศ กฎหมายแรงงาน รวมถึงประเด็นด้านมนุษยธรรม ผู้ลี้ภัย และบุคคลที่สถานะยังไม่ชัดเจน 

นอกจากนี้ การเคลื่อนย้ายคนยังเชื่อมโยงกับภาคเศรษฐกิจใหม่ เช่น อุตสาหกรรมไฮเทค การศึกษา และโรงเรียนนานาชาติ ทำให้การจัดระบบต้องครอบคลุมมากกว่าการตรวจสอบนักท่องเที่ยวหรือผู้กระทำผิดเพียงกลุ่มเดียว

ความมั่นคง VS เศรษฐกิจ
เมื่อผลประโยชน์เดินคนละทาง 

อีกโจทย์ที่ต้องเผชิญคือ ผลประโยชน์ทาง ‘เศรษฐกิจ’ จากชาวต่างชาติ โดยเฉพาะในพื้นที่ท่องเที่ยว ซึ่งรัฐต้องการดึงดูดนักท่องเที่ยวและการลงทุน ขณะเดียวกันก็ต้องควบคุมกิจกรรมที่ผิดกฎหมาย 

‘ปณิธาน’ มองว่า ในระยะสั้น พื้นที่ที่มีชาวต่างชาติจำนวนมากควรให้น้ำหนักกับ ‘ความมั่นคง’ ก่อน เพราะหากมองปัญหาเป็นเรื่องการค้า การลงทุน หรือการท่องเที่ยวเป็นหลัก การแก้ปัญหาอาจติดข้อจำกัดจากผลกระทบทางเศรษฐกิจและภาพลักษณ์ 

หากคณะทำงานมี ‘ฝ่ายการค้าและการลงทุน’ เป็นผู้มีบทบาทนำ อาจมีแนวโน้มที่จะยืดหยุ่นมากกว่า ขณะที่ ‘ฝ่ายความมั่นคง’ จะให้น้ำหนักกับการตรวจสอบที่มาที่ไปของบุคคล และการจัดการกิจกรรมที่ผิดกฎหมายมากกว่า โดยเฉพาะกรณีที่อาจเชื่อมโยงกับความขัดแย้งหรือการสู้รบในประเทศเพื่อนบ้าน และเส้นทางการเคลื่อนย้ายผ่านประเทศอื่นในภูมิภาค 

กรณีชาวอิสราเอลสะท้อนความซับซ้อนของโจทย์นี้ เพราะหลังเกิดสงคราม จำนวนชาวอิสราเอลที่เดินทางเข้ามาไทยเพิ่มขึ้น ขณะที่ภาคการท่องเที่ยวก็ต้องการเปิดรับนักท่องเที่ยวกลุ่มนี้มากขึ้น เพื่อชดเชยนักท่องเที่ยวหลัก เช่น จีนและกลุ่มอื่นที่ลดลง 

‘ปณิธาน’ จึงเห็นว่า Quick Win ต้องได้รับการยกระดับจากฝ่ายการเมือง เพื่อให้สามารถตั้งชุดเฉพาะกิจที่เชื่อมโยงหน่วยงานต่างๆ และลงไปจัดการปัญหาในพื้นที่จริงได้ พื้นที่เป้าหมายไม่ควรจำกัดเฉพาะจุดที่เป็นข่าว แต่ควรใช้ข้อมูลกำหนดพื้นที่ที่มีการรวมตัวหรือมีปัญหาด้านคนต่างชาติอย่างมีนัยสำคัญ เช่น ภูเก็ต ปาย พังงา เกาะพะงัน เกาะเต่า รวมถึงบางพื้นที่ในกรุงเทพฯ 

โดย ‘ไทย’ เคยมีรูปแบบการทำงานลักษณะนี้มาแล้ว โดยสำนักงานตำรวจแห่งชาติเคยจัดทีมประสานงานกับสถานทูต เพื่อเข้าไปดูแลพื้นที่ที่มีชุมชนชาวต่างชาติ รวมถึงพัทยา ชลบุรี และหัวหิน ซึ่งเคยพบปัญหาเกี่ยวกับการตั้งถิ่นฐานของชาวต่างชาติในบางพื้นที่ 

ดังนั้น ไทยไม่ได้จำเป็นต้องเริ่มต้นจากศูนย์ แต่สามารถนำรูปแบบที่เคยทดลองใช้กลับมายกระดับให้เป็นระบบและต่อเนื่อง โดยหัวใจสำคัญคือการยกระดับความสำคัญจากฝ่ายการเมือง เพื่อให้หน่วยงานประจำมีทิศทางเดียวกันและสามารถปฏิบัติได้จริง 

ระยะกลาง แก้กฎหมายที่ ‘ขัดกัน’  
สู่ ‘Big Win’ ที่ต้องรื้อระบบแบบแท่ง 

เมื่อผ่านการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าแล้ว โจทย์ระยะกลางคือการทบทวนกฎหมายที่เกี่ยวข้อง เพราะปัจจุบันแต่ละหน่วยงานมีอำนาจตามกฎหมายคนละฉบับ และบางส่วนมีข้อจำกัดหรือไม่สอดคล้องกัน 

‘ปณิธาน’ เสนอให้ทบทวนทั้งกฎหมายคนเข้าเมือง กฎหมายเนรเทศ และกฎหมายแรงงาน เพื่อให้อำนาจของแต่ละหน่วยงานมีสัดส่วนเหมาะสมและสามารถทำงานประสานกันได้มากขึ้น หากไม่แก้ปัญหานี้ ต่อให้มีชุดเฉพาะกิจ ก็อาจติดข้อจำกัดทางกฎหมายเมื่อทำงานจริง 

การแก้กฎหมายจึงไม่ควรหมายถึงเพียงการเพิ่มอำนาจให้เจ้าหน้าที่ แต่ต้องทำให้กฎหมายและโครงสร้างการทำงานของแต่ละหน่วยงานเชื่อมโยงกัน เพื่อปิดช่องว่างที่เกิดจากระบบเดิม 

แต่หากถามถึงการแก้ปัญหาระยะยาวจริงๆ ปณิธานมองไปไกลกว่าการแก้กฎหมายรายฉบับ โดยเสนอให้พิจารณาปรับโครงสร้างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการดูแลคนต่างชาติใหม่ 

ข้อเสนอคือการลดการทำงานแบบ ‘แท่ง’ ของแต่ละหน่วยงาน และรวมภารกิจที่เกี่ยวข้องเข้ามาอยู่ในกลุ่มงานด้านความมั่นคงและมาตุภูมิ หรือแนวคิดแบบ ‘Homeland Security’ ซึ่งมีรูปแบบในหลายประเทศ 

หากยังให้หน่วยงานแต่ละแห่งทำงานแยกกันเหมือนเดิม แม้จะมีคำสั่งหรือมาตรการเฉพาะกิจเป็นครั้งคราว ก็อาจไม่สามารถรับมือกับปัญหาที่ซับซ้อนได้เต็มที่ 

เป้าหมายของระบบใหม่จึงไม่ใช่การปิดประเทศหรือกีดกันคนต่างชาติ แต่ควรทำให้คนที่เข้ามาอย่างถูกต้องสามารถเข้ามาและสร้างประโยชน์ให้ประเทศไทยได้มากขึ้น ขณะเดียวกันต้องสกัดกระบวนการที่ใช้ช่องโหว่ของระบบจนทำให้คนไทยไม่ได้รับประโยชน์และกระทบต่อภาพลักษณ์ประเทศ 

3 กลุ่มปัญหาที่ต้องแยกให้ออก 

เมื่อถามถึงประเด็นความเชื่อ ศาสนา และวิถีปฏิบัติของกลุ่มต่างชาติที่เข้ามา ปณิธานเสนอให้แยกปรากฏการณ์ออกเป็น 3 ส่วนที่ซ้อนทับกัน 

• ส่วนแรกคือ การท่องเที่ยวระยะสั้น นักท่องเที่ยวเดินทางเข้ามา ใช้จ่าย และเดินทางกลับออกไป กลุ่มนี้โดยทั่วไปมีปัญหาน้อย และเป็นกลุ่มที่ประเทศไทยยังต้องการส่งเสริม 
• ส่วนที่สองคือ การพำนักระยะยาว ตั้งแต่ผู้ที่ต้องการอยู่ต่อ ลงหลักปักฐาน ไปจนถึงกลุ่ม Long-term Stay ซึ่งไทยมีนโยบายสนับสนุนอยู่บางส่วน แต่ระบบการขอวีซ่าและการตรวจสอบสถานะเป็นระยะยังมีช่องว่าง 

'ปณิธาน' ยกตัวอย่างว่า ในช่วงโควิดฯ เคยพบแม้กระทั่งบุคลากรขององค์กรระดับนานาชาติที่อยู่ในประเทศไทยโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย แม้จะมีใบอนุญาตทำงาน และยังมีประเด็นเรื่องการเสียภาษี สะท้อนว่าปัญหาการตรวจสอบไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะในกลุ่มธุรกิจสีเทา แต่สามารถเกิดขึ้นได้ในระบบโดยรวม 

• ส่วนที่สามคือ การทำงาน รวมถึงกิจกรรมด้านศาสนาและวัฒนธรรม ซึ่งต้องอยู่ภายใต้กฎระเบียบเช่นเดียวกัน เพราะกิจกรรมบางประเภทอาจเกี่ยวข้องกับความเชื่อ วิถีปฏิบัติ หรือเกิดความขัดแย้งกับกลุ่มอื่นในสังคม 

อย่างไรก็ตาม การดำเนินกิจกรรมทางศาสนาไม่ได้หมายความว่าเป็นสิ่งผิดกฎหมายโดยตัวมันเอง เพราะประเทศไทยมีระบบการขออนุญาตสำหรับสถานประกอบศาสนกิจอยู่แล้ว ทั้งโบสถ์ มัสยิด และสถานประกอบศาสนกิจของชาวยิว ประเด็นสำคัญจึงอยู่ที่การดำเนินกิจกรรมต้องเป็นไปตามกฎระเบียบและสามารถตรวจสอบได้ 

‘ปณิธาน’ ยกกรณีการจัดการกับกลุ่มความเชื่อบางประเภทในอดีต เช่น ‘ฝ่าหลุนกง’ ว่าไทยเคยมีแนวทางในการกำกับไม่ให้เกิดการตั้งหลักปักฐานถาวรหรือขยายความเชื่อโดยไม่อยู่ภายใต้กฎระเบียบ แต่เมื่อเวลาผ่านไป การบังคับใช้กลับหย่อนยานลง และเกิดปัญหาการประสานงานระหว่างหน่วยงาน 

ด้วยเหตุนี้ ทั้ง 3 มิติ ไม่ว่าจะเป็น ท่องเที่ยวระยะสั้น การพำนักระยะยาว และการทำงานหรือกิจกรรมด้านศาสนา-วัฒนธรรม จึงควรถูกนำมาอยู่ในระบบการจัดการเดียวกัน ไม่ใช่ปล่อยให้แต่ละส่วนถูกดูแลแยกออกจากกัน 

‘การเข้าเมืองวิถีใหม่’
อาจถึงเวลานำกลับมาใช้ 

ท้ายที่สุด ‘ปณิธาน’ เห็นว่า หลายข้อเสนอที่เคยจัดทำขึ้นในช่วงโควิดฯ ภายใต้แนวคิด ‘การเข้าเมืองวิถีใหม่’ สามารถนำกลับมาปรับใช้กับสถานการณ์ปัจจุบันได้ โดยเฉพาะแนวคิดเรื่องการเชื่อมโยงข้อมูลและการทำงานของหน่วยงานต่างๆ เข้าด้วยกัน 

แต่ปณิธานระบุว่า ขณะนี้การดำเนินการยังไม่ได้ไปถึงจุดของการปรับระบบครั้งใหญ่ และยังเป็นการสั่งการเฉพาะเรื่องเฉพาะหน้าเป็นหลัก 

คำถามสำคัญของประเทศไทยจึงอาจไม่ใช่เพียงว่า ‘ชาติไหนกำลังเป็นปัญหา’ หากแต่คือ ‘ประเทศไทยกำลังเปิดประตูให้ใคร เข้ามาด้วยวัตถุประสงค์อะไร อยู่ด้วยสถานะใด และรัฐยังสามารถตรวจสอบสถานะนั้นได้หรือไม่’