แยกกระทรวง 'ท่องเที่ยว-กีฬา' สร้างฐานอำนาจใหม่ 'ท้องถิ่น' ขยายเครือข่าย 'น้ำเงินพลัส'

ภูมิทัศน์การเมืองไทย ณ ปัจจุบัน การเคลื่อนไหวของพรรคการเมืองซีกรัฐบาล มักถูกจับตามองว่าสัมพันธ์กับการ วางรากฐานอำนาจในระยะยาว โดยเฉพาะ ข้อเสนอเชิงนโยบายและการปรับโครงสร้าง กระทรวง ทบวง กรม 

ล่าสุดแนวคิด การแยกและควบรวมกระทรวง ที่จะทำให้เกิด กระทรวงการกีฬา และ กระทรวงวัฒนธรรมและการท่องเที่ยว ได้นำมาสู่คำถามสำคัญว่า นี่คือการเพิ่มประสิทธิภาพ การบริหารราชการแผ่นดิน หรือเป็นเพียง ยุทธศาสตร์ทางการเมือง

SPACEBAR พูดคุยกับ รศ.ดร.ยุทธพร อิสรชัย อาจารย์ประจำสาขาวิชารัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช เพื่อวิเคราะห์เจาะลึกถึงโมเดลความสัมพันธ์ระหว่างกลไกรัฐ ระบบราชการ และเครือข่าย 'บ้านใหญ่'

ขยาย 'โครงสร้างราชการ' แก้ปัญหา 'ประสิทธิภาพ' หรือ 'โควตานักการเมือง'

หากย้อนไปในอดีตบางพรรคการเมืองประสบความสำเร็จในการผูกโยงเครือข่าย เช่น อาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน (อสม.) ฝ่ายปกครอง หรือ กระทรวงมหาดไทย

เมื่อพิจารณาบริบทปัจจุบัน ที่มีแนวคิดแยกหรือปรับโครงสร้างกระทรวงที่ดูแลด้าน กีฬาการท่องเที่ยว และ วัฒนธรรม สิ่งนี้ถือเป็นยุทธศาสตร์ในการสร้างฐานมวลชนบนรากฐานเดิมด้วยหรือไม่ ?

รศ.ดร.ยุทธพร อธิบายว่า ระบบราชการไทย มีลักษณะเด่นประการหนึ่ง คือ ความพยายามขยายฐานอำนาจของตนเองออกไป ซึ่งปรากฏการณ์ที่เห็นได้ชัดคือการจัดตั้งหน่วยงาน กระทรวง ทบวง กรม ใหม่ๆ 

หากตั้งคำถามว่าการเพิ่มหน่วยงานเหล่านี้จะสามารถแก้ปัญหาเชิงการบริหาร หรือขจัดความไร้ประสิทธิภาพของระบบราชการได้หรือไม่ ? เห็นว่าเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นได้ยากมาก 

เนื่องจากประวัติศาสตร์ที่ผ่านมาพิสูจน์แล้วว่า กระบวนการดังกล่าวไม่ได้ช่วยให้ปัญหาหมดไป ในทางกลับกัน เมื่อโครงสร้างเหล่านี้ถูกผสานเข้ากับผลประโยชน์ทางการเมือง ยิ่งทำให้เห็นภาพชัดเจนว่า การจัดตั้งกระทรวงใหม่มักมีเรื่องขอ งผลประโยชน์ต่างตอบแทนทางการเมือง เข้ามาเกี่ยวข้อง

ในความเป็นจริง กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา และ กระทรวงวัฒนธรรม ควรจะควบรวมเป็นกระทรวงเดียวกัน ไม่มีความจำเป็นใดๆ ที่จะต้องแยกจากกัน ล่าสุดตามร่างกฎหมายที่รัฐมนตรีเตรียมเสนอ พบว่าในส่วนของงานด้านกีฬามี โครงสร้างเพียงกรมพลศึกษา และหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ คือ การกีฬาแห่งประเทศไทย (กกท.) เท่านั้น 

ซึ่งไม่มีความจำเป็นสมเหตุสมผลในเชิงโครงสร้างที่จะต้องยกฐานะขึ้นเป็นกระทรวงใหม่ แต่กรณีนี้มองว่ามีสัมพันธ์โดยตรงกับ 'เก้าอี้รัฐมนตรี' ที่ฝ่ายการเมืองต้องการรักษาโควตาตำแหน่งบริหารไว้ไม่ให้ลดน้อยลงกว่าเดิม

สิ่งที่เราต้องจับตาดูต่อไป คือ การควบรวมภารกิจระหว่าง กระทรวงวัฒนธรรม และ กระทรวงการท่องเที่ยว ในอนาคต จะสามารถแก้ปัญหาได้จริง หรือสุดท้ายจะเป็นเพียงการขยายตัวของระบบราชการ ที่ไม่ตอบโจทย์การพัฒนา และกลายเป็นการ สร้างฐานอำนาจให้แก่ฝ่ายการเมือง 

ดังนั้นจึงเป็นโจทย์ใหญ่ที่ต้องพิสูจน์ว่า กระบวนการปรับปรุงโครงสร้างนี้ทำเพื่อแก้ไขปัญหาของประเทศ หรือทำเพื่อผลประโยชน์ทางการเมืองและระบบราชการเท่านั้น

จาก ‘อสม.’ ถึง ‘สโมสรกีฬาท้องถิ่น’ 

เมื่อพิจารณากลไกของ โครงสร้างกีฬาของไทย จะพบเครือข่ายเชื่อมโยงตั้งแต่สมาคมกีฬา ชมรมกีฬา ไปจนถึงสโมสรระดับท้องถิ่น สิ่งนี้ถือเป็นโมเดลเดียวกับ 'อสม.ย่อยๆ' ในการจัดตั้งและกระจายตัวเข้าสู่พื้นที่ เพื่อผสานเข้ากับ ระบบอุปถัมภ์-เครือข่ายบ้านใหญ่ หรือไม่ ?

รศ.ดร.ยุทธพร มองว่า โดยปกติแล้ว 'กีฬากับการเมือง' มีความสัมพันธ์ที่แนบแน่นกันมาตลอด ในระยะหลังเราจะเห็นได้ชัดเจนว่า การบริหารสโมสรฟุตบอล หรือ สโมสรกีฬาระดับท้องถิ่น ได้กลายเป็น เครื่องมือสำคัญของนักการเมือง 

ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองจำนวนมาก ไม่ว่าจะเป็นรัฐมนตรีหรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) ต่างเติบโตและสร้างฐานทางการเมืองจากการใช้สมาคมหรือสโมสรกีฬาท้องถิ่นเป็นฐานในการสร้างคะแนนนิยม ดึงดูดกลุ่มผู้สนับสนุนและแฟนคลับในพื้นที่ก่อนจะก้าวเข้าสู่การเมืองระดับชาติ

แม้ในเวลาต่อมาบุคคลเหล่านี้จะลาออกจากตำแหน่งในสโมสรแล้วก็ตาม แต่ในท้ายที่สุด โครงสร้างดังกล่าวก็ยังคงเป็นเครือข่ายของ 'ตระกูลการเมือง' ในพื้นที่ 

ซึ่งส่งผลโดยตรงต่อการรักษาฐานเสียง-ความนิยม รวมถึงการได้รับการอุดหนุนงบประมาณจากภาครัฐ และ ผู้สนับสนุนภาคเอกชน ทรัพยากรเหล่านี้จะถูกส่งต่อลงไปยัง เครือข่ายตระกูลการเมืองท้องถิ่น เพื่อแปรสภาพเป็นทุนทางการเมืองในระดับพื้นที่ต่อไป"

เมื่อชวน รศ.ดร.ยุทธพร พูดคุยต่อว่า ถือเป็นการวางกลยุทธ์เพื่อเข้าถึงกลุ่ม 'คนรุ่นใหม่' ที่เล่นกีฬาในท้องถิ่น ผ่านการสร้างฐานแฟนคลับและดึงดูดให้เป็นฐานเสียงของพรรคการเมืองด้วยหรือไม่ ?

รศ.ดร.ยุทธพร มองว่า มีส่วนอย่างแน่นอน และปรากฏการณ์นี้ไม่ได้จำกัดเฉพาะคนรุ่นใหม่เท่านั้น แต่เป็นโมเดลที่ถูกใช้มาโดยตลอดในอดีต นั่นคือการสร้างทีมกีฬาในรูปแบบต่างๆ 

โดยเฉพาะกีฬาฟุตบอลซึ่งได้รับความนิยมและมีผู้ติดตามสูงสุดหรือกีฬารูปแบบอื่นๆ เพื่อใช้เป็น ฐานคะแนนนิยมทางการเมือง โดยได้รับการสนับสนุนจากกลุ่มทุนในพื้นที่เพื่อสร้าง ฐานแฟนคลับ และถักทอสายสัมพันธ์ เชื่อมโยงไปสู่เครือข่ายตระกูลการเมือง ต่างๆ

‘กีฬา-ท่องเที่ยว’ พื้นที่ร่วมไร้เส้นแบ่ง Generation 

หากมีการแยก กระทรวงกีฬา กับ กระทรวงวัฒนธรรมและการท่องเที่ยว ในอนาคต จะกลายเป็นพื้นที่ที่สามารถดึงดูดผู้คนในแต่ละเจเนอเรชันมารวมกัน แล้วถูกผูกโยงเข้ากับ อัตลักษณ์เครือข่ายบ้านใหญ่ จะกลายเป็น 'บุรีรัมย์โมเดล' แพร่กระจายทั่วประเทศ ได้หรือไม่ ?

รศ.ดร.ยุทธพร วิเคราะห์ว่า มีแนวโน้มสูงมาก เพราะเดิมทีนักการเมืองทั้งระดับชาติและระดับท้องถิ่น ต่างใช้สมาคมหรือสโมสรกีฬาท้องถิ่นในการสร้างรากฐานของตนเองอยู่แล้ว และต้องไม่ลืมว่า 'กีฬา' เป็นกิจกรรมที่ ไม่มีข้อจำกัดเรื่องเจเนอเรชัน หรือช่วงวัย 

ซึ่งแตกต่างจากมิติอื่นๆ ที่อาจมีข้อจำกัดเฉพาะกลุ่ม เช่น สมาคมแม่บ้านหรือชมรมสตรี ที่จำกัดเฉพาะกลุ่มสตรีที่มีวัยวุฒิระดับหนึ่ง 

แต่กีฬาเป็นสิ่งที่เข้าถึงได้ทุกเพศทุกวัย ดังนั้นกีฬาจึงสามารถเข้าถึงมวลชนได้ลึกซึ้ง และ กว้างขวางกว่าการสร้างฐานเสียงในรูปแบบอื่น จนแปรเปลี่ยนเป็น ความภักดีทางการเมือง ได้ในที่สุด

ในส่วนของ 'การท่องเที่ยว' ก็เช่นเดียวกัน มิตินี้สามารถกระตุ้นให้เกิดภาวะ 'ท้องถิ่นนิยม' (Localism) เนื่องจากนโยบายการท่องเที่ยวของไทยมักชูอัตลักษณ์และจุดเด่นของแต่ละจังหวัด เพื่อสร้างความภาคภูมิใจในท้องถิ่นของตน 

ซึ่ง ภาวะท้องถิ่นนิยม นี้มีลักษณะคล้ายคลึงกับ ลัทธิชาตินิยม ที่สามารถนำมาใช้เป็นเครื่องมือทางการเมืองได้

นอกจากนี้ การท่องเที่ยวในประเทศไทยยังถูกผูกติดอยู่กับ ระบบราชการ อย่างแนบแน่น เช่น กลไกของกระทรวงมหาดไทยที่เน้นการส่งเสริมสินค้าชุมชนหรือของดีประจำจังหวัด 

ซึ่งเป็นการนำงบประมาณและระบบราชการเข้าไปหนุนเสริมในภาคการท่องเที่ยว แล้วแปรสภาพพื้นที่ดังกล่าวให้เป็น ฐานทางการเมือง เช่นเดียวกับมิติด้านกีฬาที่ได้รับงบประมาณสนับสนุนจากภาครัฐ ผ่านกลไกเชื่อมโยงกับเครือข่ายตระกูลการเมืองในที่สุด

ภาพลวงตา'ท้องถิ่นนิยม' แท้จริงคือ 'ระบบราชการรวมศูนย์'

โมเดลของประเทศไทยดูเหมือนจะเป็นการรวมศูนย์อำนาจ แต่เมื่อรัฐพยายามขับเคลื่อนกระแส 'ท้องถิ่นนิยม' ในลักษณะนี้ จะก่อให้เกิดความย้อนแย้งในตัวเองหรือไม่ ?

รศ.ดร.ยุทธพร ชวนมองว่าต้องเข้าใจว่ากระแส 'ท้องถิ่นนิยม' ไม่ใช่ 'การกระจายอำนาจ' แต่แท้จริงแล้วคือ 'การรวมศูนย์อำนาจ' แม้ภาพภายนอกจะดูเหมือนเป็นการกระจายความเจริญและความโดดเด่นไปยังจังหวัดต่างๆ 

แต่ในความเป็นจริง อัตลักษณ์ท้องถิ่นนิยมในประเทศไทยกลับถูกผูกติดอยู่กับกลไกของระบบราชการและหน่วยงานรัฐส่วนกลาง เช่น การที่หน่วยงานรัฐส่วนกลางลงไปส่งเสริมการจดทะเบียนสินค้าสิ่งบ่งชี้ทางภูมิศาสตร์ (GI) 

หรือการขับเคลื่อนผ่านกลไกพัฒนาชุมชน สิ่งเหล่านี้ยิ่งสะท้อนถึงการรวมศูนย์อำนาจ เพราะท้ายที่สุดแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ได้เป็นผู้ขับเคลื่อนอย่างแท้จริง แต่เป็นเพียงกรณีศึกษาที่ระบบราชการส่วนกลางหยิบยกขึ้นมาบริหารจัดการเท่านั้น

พ.ร.บ.ท้องถิ่นฯ ฉบับใหม่ กับ การท่องเที่ยวและกีฬา

หากพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ยกเลิกการจำกัดวาระ - ลดเกณฑ์อายุ ผู้บริหารท้องถิ่น ให้ต่ำกว่า 35 ปี กระบวนการนี้ถูกขับเคลื่อนไปพร้อมยุทธศาสตร์การปรับแยกโครงสร้างกระทรวงด้วยหรือไม่ ?

รศ.ดร.ยุทธพร กล่าวว่า สามารถวิเคราะห์เช่นนั้นได้ เนื่องจากปรากฏการณ์เหล่านี้เกิดขึ้นในห้วงเวลาเดียวกัน ซึ่งนำมาสู่คำถามสำคัญว่า การยกเลิกการจำกัดวาระและการลดเกณฑ์อายุของผู้บริหารท้องถิ่น เป็นการเอื้อประโยชน์ต่อกลยุทธ์ทางการเมืองใหญ่ที่ขับเคลื่อนควบคู่กันไปหรือไม่

ประเด็นการจำกัดวาระดำรงตำแหน่งของผู้นำท้องถิ่น เป็นข้อถกเถียงที่มี 2 ด้าน

1) เห็นว่าควรจำกัดวาระเพื่อป้องกันการผูกขาดอำนาจและการสร้างอิทธิพลในพื้นที่

2) มองว่าควรปล่อยให้เป็นดุลยพินิจของประชาชนอย่างสมบูรณ์ หากผู้บริหารมีผลงานดี ประชาชนย่อมเลือกให้ทำงานต่อเนื่อง แต่หากไร้ประสิทธิภาพ ประชาชนจะไม่เลือกกลับเข้ามาเอง

อย่างไรก็ดี เราต้องไม่ลืมบริบทการเลือกตั้งท้องถิ่นของไทยว่า สัดส่วนการมีส่วนร่วมและการไปใช้สิทธิของประชาชนอยู่ในระดับใด แม้กระทั่ง การเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็น ท้องถิ่นรูปแบบพิเศษขนาดใหญ่ สถิติผู้มาใช้สิทธิยังอยู่ที่ ประมาณร้อยละ 50 เท่านั้น

ดังนั้น การจะกล่าวว่ากระบวนการนี้สะท้อนอำนาจและการตัดสินใจของประชาชนอย่างสมบูรณ์ตามอุดมคติจึงอาจยังไม่ตรงกับความเป็นจริง 

เครือข่าย 'น้ำเงินพลัส' ผงาดทั่วประเทศ

ถามว่าในอนาคตเราจะเห็นระบอบเครือข่ายของ 'พรรคสีน้ำเงิน' เข้มแข็งและแผ่ขยายอิทธิพลไปทั่วประเทศ ทั้งในระดับท้องถิ่นและระดับชาติ เพื่อผลประโยชน์ทางการเมืองระยะยาวใช่หรือไม่

รศ.ดร.ยุทธพร ตอบว่า แน่นอน เมื่อใดก็ตามที่กลุ่มการเมืองก้าวเข้าสู่อำนาจรัฐ ย่อมมีความพยายามที่จะใช้กลไกของรัฐในลักษณะนี้ ในอดีตฝ่ายการเมืองมักพึ่งพากลไกฝ่ายปกครอง เช่น กำนัน และ ผู้ใหญ่บ้าน เป็นเครื่องมือหลักในการสร้างผลสำเร็จทางการเมือง 

‘Local Dynasty’ กับ กีฬา ปรากฏการณ์ร่วมใน 'อาเซียน'

จากข้อมูลในต่างประเทศ เช่น พรรคอัมโน (UMNO) ในมาเลเซีย รวมถึงใน อินโดนีเซีย อาร์เจนตินา หรือ ตุรกี พรรคการเมืองต่างๆ ก็ใช้สมาคมกีฬาและการวางรากฐานเครือข่ายตั้งแต่ระดับเยาวชนเพื่อสร้างฐานเสียง แสดงว่าโมเดลนี้เป็นยุทธศาสตร์สากลใช่หรือไม่ ?

รศ.ดร.ยุทธพร ชวนมองว่า ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ มีปรากฏการณ์ร่วมที่เรียกว่า 'Local Dynasty' หรือ ตระกูลการเมืองท้องถิ่น ซึ่งในบริบทไทยมักเรียกว่า 'บ้านใหญ่' แต่ในเชิงรัฐศาสตร์ควรนิยามว่าเป็น 'เครือข่ายการเมืองระดับท้องถิ่น' 

ปรากฏการณ์นี้มีอยู่ทั้งในอินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ และ ไทย ภายใต้โครงสร้างเช่นนี้ ฝ่ายการเมืองมักแสวงหาประโยชน์จากเครือข่ายดังกล่าวเพื่อผลลัพธ์ทางการเมือง

สำหรับเครื่องมือที่จะดึงดูดและรวมศูนย์ผู้คนในอดีตมักใช้ผู้นำตามธรรมชาติ เช่น กำนัน หรือ ผู้ใหญ่บ้าน แต่เมื่อโครงสร้างแบบเดิมเริ่มลดความมีประสิทธิภาพลงในยุคปัจจุบัน พรรคการเมืองจึงหันมาใช้มิติด้าน การท่องเที่ยว และ การกีฬา แทน ซึ่งเป็นกลยุทธ์ที่แพร่หลายในหลายประเทศของกลุ่มอาเซียน เช่นเดียวกัน

เมื่อชวน รศ.ดร.ยุทธพร มองว่าในท้ายที่สุดนี้ ทางออกของปัญหาดังกล่าว หรือในมุมของพรรคการเมืองฝ่ายค้าน ควรเตรียมความพร้อมเพื่อรับมือกับโมเดลการเมืองในลักษณะนี้อย่างไร ?

รศ.ดร.ยุทธพร ให้ความเห็นว่า แนวทางรับมือในเชิงระบบ คือ การยับยั้งร่างกฎหมายฉบับนี้ในชั้นสภาฯ ซึ่งในทางปฏิบัติเป็นเรื่องยากเนื่องจากรัฐบาลครองเสียงข้างมาก 

สิ่งที่ฝ่ายค้านสามารถทำได้ดีที่สุด คือ การสะท้อนภาพความจริงและชี้ให้สังคมเห็นถึงความไม่สมเหตุสมผล เช่น การแยกกระทรวงการกีฬาออกมา ทั้งที่มีโครงสร้างภายในเพียงกรมเดียวและหนึ่งหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ

ในแง่ของความคุ้มค่าทางงบประมาณและประสิทธิภาพการบริหารแผ่นดิน ถือว่าไม่มีความจำเป็น และควร จะควบรวมภารกิจทั้ง 3 ด้าน (ท่องเที่ยว กีฬา วัฒนธรรม) เข้าด้วยกันมากกว่า

นี่คือบทบาทสำคัญที่ฝ่ายค้านต้องทำหน้าที่สะท้อนความจริงในเวทีนิติบัญญัติ ไม่ว่าจะเป็นวาระการพิจารณาร่างกฎหมาย หรือการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี 

ซึ่งปัจจุบันเราเริ่มเห็นความเคลื่อนไหวในชั้นคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณางบประมาณ ที่มีการตั้งคำถามถึงความจำเป็นในการคงอยู่ของบางหน่วยงานแล้ว การตรวจสอบและสื่อสารข้อเท็จจริงเหล่านี้สู่สาธารณะ จึงเป็นกลไกสำคัญที่สุดในการคานอำนาจในปัจจุบัน