‘สภาขุนนางอังกฤษ’ สภาสูงที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งและอำนาจเยอะเหมือน สว.ไทย

ตามกฎหมายว่าไว้ ‘สมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) 250 คน’ ของไทย ซึ่งไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรงนั้น มาจาก “การเป็นโดยตำแหน่ง 6 คน ได้แก่ ปลัดกระทรวงกลาโหม ผู้บัญชาการทหารสูงสุด ผู้บัญชาการทหารบก ผู้บัญชาการทหารเรือ ผู้บัญชาการทหารอากาศ และผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ”  

“ส่วน 194 คนมาจากการคัดเลือกของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) และอีก 50 คนมาจากการสรรหาใน 10 กลุ่มอาชีพ” ด้วยกระบวนการในการก้าวเข้ามาเป็น ส.ว.นั้นไม่ได้มาจากเสียงของประชาชนจึงไม่น่าแปลกใจเลยที่คนไทยจะมองว่า ส.ว.เหล่านี้ไม่มีความเป็นกลางและเมินเสียงประชาชน 

เหตุการณ์ทำนองนี้เกิดขึ้นกับอังกฤษเช่นกัน นั่นคือ ‘สภาขุนนาง’ (House of Lords) ที่มีอำนาจในสภามาอย่างยาวนานและเหมือนจะมากขึ้นทุกทีด้วย ถึงขนาดที่ว่าต้องปฏิรูปลดอำนาจกันเลยทีเดียว 

ต่อไปนี้เป็นเรื่องราวของสภาขุนนางที่ครอบงำรัฐบาลอังกฤษมาอย่างยาวนาน

จุดเริ่มต้นระบบ 2 สภา 

อย่างที่หลายคนทราบกันดีว่ารัฐสภาอังกฤษเป็นระบบ 2 สภา ได้แก่  
สภาขุนนาง (House of Lords) หรือที่เรียกว่า ‘สภาสูง’ ปัจจุบันมีสมาชิก 781 คน ประกอบด้วย  

• ขุนนางฝ่ายศาสนจักร (Lords Spiritual) เช่น มุขนายก หรือบิชอป 
• ขุนนางฝ่ายอาณาจักร (Lords Temporal) ได้แก่ ขุนนางสืบตระกูล (hereditary peers / ไม่ค่อยมีแล้ว)  
• ขุนนางตลอดชีพ (life peers / ปัจจุบันมีอยู่มาก) 

สภาสามัญชน (House of Commons) หรือ ‘สภาล่าง’ สมาชิก 650 คนมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนทุก 5 ปี โดยมีพระมหากษัตริย์เป็นองค์ประกอบที่ 3 ของรัฐสภา 

ย้อนกลับไปในช่วงต้นศตวรรษที่ 13 ปี 1215 สมัยพระเจ้าจอห์น เมื่ออังกฤษตรากฎหมายซึ่งเรียกว่า ‘แมกนา คาร์ตา’ (Magna Carta) หรือ ‘กฎบัตรใหญ่แห่งเสรีภาพ’ โดยถือเป็นจุดเริ่มต้นของกระบวนการที่นำไปสู่รัฐธรรมนูญ 2 สภาในปัจจุบัน 

ทว่ากฎบัตรดังกล่าวเป็นข้อตกลงระหว่างกษัตริย์จอห์นกับเหล่าขุนนางเจ้าของที่ดินที่รวมตัวกันเพื่อเรียกร้องการปฏิรูประบอบกษัตริย์ด้วยการลดทอนอำนาจของกษัตริย์ให้อยู่ภายใต้กฎหมาย แต่ไม่มีเจตนาที่จะล้มเจ้าแต่อย่างใด ซึ่งคล้ายคลึงกับที่คณะราษฎร์ของไทยปฏิรูปการปกครองจาก ‘สมบูรณาญาสิทธิราชย์’ เป็น ‘ประชาธิปไตย’ 

ต่อมาในช่วงศตวรรษที่ 14 พระเจ้าเอ็ดเวิร์ดที่ 3 ได้แบ่งรัฐสภาออกเป็น 2 ระบบ คือ สภาขุนนางและสภาสามัญชน แม้ว่าในช่วงเวลาหนึ่งสถาบันกษัตริย์และสภาขุนนางจะถูกยกเลิกอำนาจไปเพราะสงครามกลางเมืองช่วงกลางศตวรรษที่ 17 แต่หลังจากการก้าวขึ้นสู่อำนาจของพระเจ้าชาร์ลส์ที่ 2 และทุกอย่างเริ่มเข้าที่เข้าทาง จนในปี 1689 ก็มีกฎหมายแห่งสิทธิ (Bill of Rights) ซึ่งกำหนดอำนาจของรัฐสภาเหนือกษัตริย์ 

และหลังจากนั้นจนถึงศตวรรษที่ 20 อังกฤษก็มีการปฏิรูปอำนาจสภาขุนนางเรื่อยมาจวบจนศตวรรษที่ 21 แม้จะพยายามลดทอนอำนาจกันอยู่หลายๆ ครั้ง แต่ชื่อเสียงอันเลื่องลือในเรื่องการใช้ของอำนาจก็ยังมีให้เห็นจนทุกวันนี้ ซึ่งตลอดช่วงทศวรรษ 2010 ถึงปัจจุบันอังกฤษพยายามหาทางออกเรื่องนี้อยู่และดูเหมือนว่าจะออกกฎหมายจริงจังเสียด้วย 

‘ขุนนาง’  (หรือ ส.ว.) มาจากไหน?

สมาชิกสภาขุนนางจะได้รับการแต่งตั้งจากกษัตริย์ตามคำแนะนำของนายกฯ โดยปกติแล้ว คณะกรรมาธิการจะแต่งตั้งบุคคล หรือบุคคลนั้นอาจได้รับการเสนอชื่อจากพรรคการเมืองในสหราชอาณาจักรเพื่อให้แน่ใจว่าบุคคลนั้นมีความเหมาะสม  

การแต่งตั้งสมาชิกจะใช้เวลาหลายสัปดาห์นับจากเวลาที่รัฐบาลหรือคณะกรรมาธิการแต่งตั้งสภาขุนนางประกาศรายชื่อสมาชิกใหม่ที่มีศักยภาพก่อนที่จะได้รับการแต่งตั้งจริง ทั้งนี้ ก่อนที่ใครก็ตามจะเป็นสมาชิกจะต้องตกลงเรื่องยศตำแหน่งและเอกสารทางกฎหมายที่เรียกว่า ‘พระราชสาส์นแต่งตั้ง’ (Letters Patent) และ ‘ประกาศเรียกตัว’ (Writ of Summons) ซึ่งจะต้องเตรียมให้พร้อม 

เป็นสมาชิกลอร์ดเต็มตัว…

พระราชสาส์นแต่งตั้งที่ได้รับอนุมัติโดยพระมหากษัตริย์แล้วก็เป็นอันว่าผู้นั้นกลายเป็นสมาชิกของสภาขุนนางแล้ว และจะดำรงตำแหน่งเป็น ‘ขุนนางตลอดชีพ’ (life peers) โดยใช้ตำแหน่งใหม่เป็น ‘ลอร์ด (Lord)’ หรือ ‘บารอเนส’ (Baroness / ใช้เรียกสตรี) อย่างไรก็ดี ขุนนางเหล่านี้จะไม่สามารถนั่งในสภาหรือลงคะแนนได้จนกว่าจะมีการแนะนำตัวในสภา 

สำหรับการแนะนำตัวในสภาจะเป็นพิธีการสั้นๆ ราว 5 นาทีในช่วงเริ่มประชุมสภา โดยจะแนะนำตัวไม่เกิน 2 ครั้งต่อวัน จากนั้นสมาชิกทุกคนต้องถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ก่อนจึงจะสามารถนั่งและลงคะแนนเสียงในสภาได้ 

หน้าที่ของ ‘สภาขุนนาง’ อังกฤษ

สภาขุนนางอังกฤษนั้นเป็นอิสระจากสภาสามัญชน โดยมีหน้าที่หลักๆ 3 ประการ ได้แก่ 

• บัญญัติ (ออก) กฎหมาย โดยจะตรวจสอบร่างกฎหมายแต่ละฉบับทีละบรรทัด ก่อนจะอนุมัติเป็นพระราชบัญญัติของรัฐสภา (กฎหมายจริง) 
• การพิจารณาเชิงลึกเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ 
• ตรวจสอบการทำงานของรัฐบาล ซักถามโต้วาทีกับคณะรัฐมนตรีถึงการทำงานของรัฐบาล 

นอกจากนี้ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมาสภาขุนนางยังได้โน้มน้าวให้รัฐบาลเปลี่ยนแปลงนโยบายในประเด็นที่หลากหลาย ดังนี้ 

• ชะลอการลดเครดิตภาษีจนกว่าจะมีการคุ้มครองแรงงานที่ได้รับค่าจ้างต่ำ 
• ย้ายเด็กผู้ลี้ภัยที่เดินทางโดยลำพังจากยุโรปไปยังสหราชอาณาจักร 
• การลงคะแนนทางอิเล็กทรอนิกส์สำหรับบัตรลงคะแนนเสียงในภาคแรงงานที่ไม่พอใจสภาพการทำงานหรือการกระทำของนายจ้าง (industrial action) 
• ห้ามสูบบุหรี่ในรถที่มี ‘เด็ก’ 
• เด็กที่มีความต้องการพิเศษด้านการศึกษาได้รับความคุ้มครองทางกฎหมายในสถานศึกษา 

ปฏิรูปสภาขุนนาง

แม้มองโดยผิวเผินแล้ว สภาขุนนางอาจไม่ได้เข้ามาเกี่ยวข้องกับการเมืองมากนัก แต่ในทางตรงกันข้ามสถาบันนี้นี่แหละที่กลับมีบทบาทอย่างมากในรัฐสภาอังกฤษ และดูเหมือนจะมีอำนาจมากกว่าสภาสามัญชนที่ประชาชนเลือกตั้งเข้ามาซะอีก 

นั่นจึงเป็นเหตุผลที่ว่าในหลายศตวรรษที่ผ่านมารัฐบาลพยายามที่จะปฏิรูปสภาขุนนางมาโดยตลอด เพราะอำนาจที่มากเกินไปและการแทรกแซงทางการเมืองที่เกินความจำเป็น และนี่ไม่ใช่ครั้งแรกที่เราได้เห็นข้อเสนอสำหรับการปฏิรูปลอร์ด แต่มันไม่ง่ายอย่างที่คิด ซึ่งที่ผ่านมาอังกฤษยังไม่ประสบความสำเร็จเท่าใดนักในการปฏิรูปดังกล่าว  

และเป็นที่แน่นอนแล้วว่าอังกฤษอาจจะทำการปฏิรูปสภาขุนนางที่มีโครงสร้างทางการเมืองอังกฤษสุดซับซ้อนมาอย่างยาวนานนี้เสียที โดยจะลดอำนาจดังต่อไปนี้ 

• ‘ลด’ ขนาดสภาขุนนาง (ไม่ให้ใหญ่) ไปกว่าสภาสามัญ 
• แต่งตั้งพรรคใหม่ด้วยความโปร่งใสตามคะแนนเสียงของการเลือกตั้งทั่วไป พร้อมที่นั่งอีก 20% ที่สงวนไว้สำหรับสมาชิกสภาฝ่ายเป็นกลาง (Crossbenchers) 
• มอบอำนาจใหม่ให้กับคณะกรรมาธิการแต่งตั้งสภาขุนนางในการคัดเลือกขุนนางร่วมพรรคการเมืองและควบคุมขนาดของสภา 
• ออกกฎหมายเพื่อจัดการกับขุนนางสืบตระกูลเพื่อยุติการเลือกตั้งหรือถอดถอนสมาชิกเหล่านี้โดยสิ้นเชิง ส่วนขุนนางสืบตระกูลที่ยังทำหน้าที่อยู่ในขณะนี้อาจขยับลงมาเป็นขุนนางตลอดชีพแทน 
• กฎหมายยังสามารถบังคับใช้การลดจำนวนขุนนางเพียงครั้งเดียวโดยพิจารณาจากคะแนนเสียงในพรรค (และกลุ่มอื่นๆ)