เวลามีปัญหาการเมือง เรามักจะคุยเแต่มิติการเมือง ทั้งๆ ที่มันมีประเด็นเกี่ยวข้องด้วยมากมาย เอาแค่เรื่องใหญ่ๆ ที่สุดของมุนษย์ในโลกทุนนิยมก่อน ซึ่งก็คือ ‘เงิน’ แค่ขาดเงิน การขับเคลื่อนอะไรๆ ทางการเมืองก็ดูจะยากไปหมด
เมื่อเราพูดถึงการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นได้จัดการตัวเอง เรื่องใหญ่ที่เถียงกันไม่จบสิ้น คือ ควรจะให้ส่วนท้องถิ่น (คือ ตำบล, เทศบาล, จังหวัด) เก็บภาษีกันเอง แล้วแบ่งเป็นสองส่วน ส่วนใหญ่ท้องที่นั้นเก็บเอาไว้พัฒนาตัวเอง อีกส่วนหนึ่งส่งให้ส่วนกลางนำไปใช้พัฒนาประเทศ
ในการดีเบตเรื่องการกระจายอำนาจในช่วงปลายเดือนพฤศจิกายน 2565 สภาฯ แทบจะล่ม เพราะมีเสียงคัดค้านเรื่องให้ท้องถิ่นเก็บภาษีเองในสัดส่วนถึง 50% ส่วนอีก 50% ส่งให้รัฐ
อัตรานี้ดูเหมือนจะประนีประนอมกันแล้วระหว่างท้องถิ่นกับส่วนกลาง และน่าจะดีกว่าให้ท้องถิ่นเก็บส่วนใหญ่ด้วยซ้ำ แต่ก็ยังมีเสียงค้านอยู่
ไม่ว่าเสียงค้านนี้จะมีเหตุผลอะไร แต่ประเด็นสำคัญอยู่ที่ความสามารถของท้องถิ่นในการเก็บภาษีมากกว่า
อย่างที่บอกไป เวลาเราคุยเรื่องการเมืองเรามักจะมองปัญหาในเชิงอุดมคติมากเกินไปจนละเลยความเป็นไปได้ เรื่องการเก็บภาษีและเลี้ยงตวเองของท้องถิ่นก็เช่นกัน
เราควรดูที่กรณีศึกษาจากญี่ปุ่นเกี่ยวกับเรื่องนี้ เพราะญี่ปุ่นมีเงื่อนไขทางการเมืองคล้ายๆ กับไทย แต่ผลักดันการกระกายอำนาจได้เร็วกกว่าและเป็นระบบกว่า แม้จะดีกว่าไทยในทุกด้าน ท้องถิ่นญี่ปุ่นยังเจอปัญหาใหญ่ที่ทำให้กระบวนการนี้ต้องชะงักมาถึง 2 ทศวรรษแล้ว
เราจะไม่ลงลึกไปในเรื่องว่าญี่ปุ่นกระจายอำนาจอย่างไร เพราะโดยเค้าโครงมันจะเหมือนกันอยู่แล้วเกือบทุกประเทศ นั่นคือ ส่วนกลางให้อำนาจหน่วยงานท้องถิ่นตัดสินใจเองว่าจะพัฒนาตัวเองอย่างไร
ประเด็นคือ งบประมาณในการเลี้ยงตัวเองและพัฒนาตัวเอง ก่อนหน้านี้รัฐบาลจะกระจายเงินไปให้ท้องถิ่นโดยตรง ซึ่งเป็นเงินที่ส่วนกางรวบรวมจากภาษีทั่วประเทศ จากนั้นเฉลี่ยแบ่งกันไปตามความจำเป็นของพื้นที่นั้นๆ
เมื่อกระจายอำนาจแล้ว ญี่ปุ่นจึงต้องปฏิรูประบบการเงินท้องถิ่น โดยผ่านกฎมายโอนภาษีท้องถิ่น (Local Allocation Tax Law) ปัญหาก็คือ แต่ละท้องถิ่นเก็บภาษีได้ไม่เท่ากัน และเงินที่ได้มายังน้อยจนไม่พอใช้ ทำให้ไม่พอค้ำจุนหน่วยงานบริหารท้องถิ่น
เช่น เมื่อกระจายอำนาจแล้ว ท้องถิ่นสามารถมีหน่วยตำรวจของตัวเองได้โดยไม่ต้องผ่านการโยกย้ายตำรวจจากส่วนกลาง แต่การจ้างตำรวจเองมีต้นทุนสูงมาก ทำให้ในเวลาไม่กี่ปี ท้องถิ่นที่เคยมีหน่วยตำรวจของตัวเอง ต้องกลับไปเข้าระบบของตำรวจส่วนกลางอีกครั้ง
เมื่อเงินไม่พอ รัฐบาลส่วนกลางจึงต้องเข้ามาช่วย ด้วยการเแบ่งภาษีส่วนกลางมาเป็นงบประมาณให้ โดยคำนวณจากตัวแปรต่างๆ เช่น บริการที่จำเป็น ต้นทุนที่ใช้ ฯลฯ โดยสรุปก็คือ ท้องถิ่นก็ยังต้องรับเงินจากส่วนกลางอยู่ดี ทำให้ไม่เป็นอิสระอย่างแท้จริง
ก่อนหน้านี้ท้องถิ่นญี่ปุ่นเน้นเก็บภาษีจากภาคธุรกิจ แต่เงินส่วนนี้แม้จะมากกว่าภาษีรายได้บุคคล แต่ก็ยังเอาแน่เอานอนไม่ได้ เพราะธุรกิจนั้นมีทั้งปีที่ดีและปีที่ขาดทุน
ดังนั้น จึงผลักดันให้มาภาษีรายได้บุคคล แต่ก็ไม่ได้เต็มเม็ดเต็มหน่วยอีก เพราะรายได้คนในท้องถิ่นก็ไม่เสถียรและยังน้อยด้วย
ดังนั้น ท้องถิ่นต่างๆ จึงแก้ปัญหาด้วยการออกพันธบัตรของตัวเองเพื่อระดมทุนมาพยุงตัวเอง ทำให้พันธบัตรส่วนท้องถิ่นทั้งหลายแหล่ง (พันธบัตร อบต. พันธบัตรเทศบาล, จังหวัด ฯลฯ) มีสัดส่วนถึง 70% ของหนี้ส่วนท้องถิ่น (ปี 2002) และทำให้หนี้ตัวหัวต่อจีดีพีในท้องถิ่นสูงถึง 40% (ปี 2004) จากเดิมที่ 15% (ปี 1991)
โปรดทราบว่าการออกพันธบัตรอาจฟังดูเท่ แต่แท้จริงแล้วมันคือการขอกู้เงินหรือพูดง่ายๆ คือ ‘เป็นหนี้’ นั่นเอง
นอกจากนี้ ส่วนท้องถิ่นยังต้องขอเงินจากส่วนกลางเป็นจำนวนมากคิดเป็นสัดส่วนถึง 30% (ส่วนท้องถิ่น) และ 28% (ส่วนจังหวัด) ของประมาณภาครัฐทั้งหมด
หน่วยงานท้องถิ่นจึงตะเกียกตะกายหาทางเก็บภาษีรูปแบบใหม่ๆ แต่การทำแบบนั้นต้องเท่ากับว่าท้องถิ่นนั้นมีกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่หลากหลายด้วย เช่น เป็นอำเภอใหญ่ๆ ตามชายแดน เมืองท่องเที่ยว หรือเมืองท่า ส่วนตำบลทำนาก็หมดสิทธิไป
ผลที่ตามมาคือ ท้องถิ่นหลายแห่งเลี้ยงตัวเองไม่ได้ ต้องไปพึ่งพาท้องถิ่นอื่น ด้วยการควบรวมท้องถิ่น เกิดปรากฏการณ์ที่เรียกว่า ‘การควบรวมท้องถิ่นครั้งใหญ่ในรัชสมัยเฮเซ’ ทำให้หน่วยปกครองท้องถิ่นเดิม 3,232 แห่งเหลือเพียง 1,727 แห่ง
การควบรวมนี้เกิดเพราะท้องถิ่นไม่มีเงินจึงต้องใช้ยุทธวิธี ‘รวมกันเราอยู่’ แต่มันกลับไปเหมือนย้อนกลับไปสู่กระบวนการรวมศูนย์อำนาจ และยังมีปัญหาเรื่องอัตลักษณ์ท้องถิ่นตามมาด้วย เพราะท้องถิ่นที่เคยเป็นตัวของตัวเอง ตนนี้ต้องมาเป็นส่วนหนึ่งของพื้นที่อื่นที่มีขนบธรรมเนียมต่างกัน
กลับมาที่ไทย สมมติว่า เรายอมให้ท้องถิ่นเก็บภาษีส่วนใหญ่เอาไว้พัฒนาตัวเองได้ คำถามก็คือ มีกี่คนที่สามารถเสียภาษีให้ท้องถิ่นได้?
ปัจจุบัน ผู้มีรายได้ในระบบภาษีของไทยมีจำนวนแค่ 11 ล้านคน จากประชากรทั้งประเทศ 67 ล้านคน ยังไม่นับที่ได้รับการยกเว้น ลดหย่อน เมื่อนับเข้าไปแล้วจะเหลือคนที่เสียภาษีจริงๆ แค่ 4 ล้านคน ด้วยจำนวนแค่นี้เงินภาษียังแทบไม่พอพัฒนาประเทศทั้งประเทศ
หากสมมติว่าคนเสียภาษีเป็นคนชั้นกลางในเมืองเสียเป็นส่วนใหญ่ โดยอนุมานว่าหากการคาดเดานี้ถูกต้อง นั่นก็หมายความว่าคนต่างจังหวัดแทบไม่เสียภาษีเงินได้กันเลย เพราะรายได้ไม่ถึงเกณฑ์ ดังนั้น หากจะให้ท้องถิ่นเก็บภาษีเอง ต้องพิจารณาตัวเองก่อนว่าในพื้่นที่นั้นมีคนที่มีกำลังทรัพย์ที่จะเสียภาษีได้สักกี่คน
หากใช้โมเดลญี่ปุ่นซึ่งออกพันธบัตรมาเติมเงินตัวเอง เห็นทีคนไทยในท้องถิ่นจะเป็นหนี้กันหัวโต เพราะแค่นี้คนไทยก็เป็นหนี้สาธารณะกันบานเบอะแล้ว ยังไม่นับหนี้ครัวเรือนที่สูงที่สุดแห่งหนึ่งของโลก
ยังไม่ต้องพูดถึงเรื่องความโปร่งใส่ในการบริหารเงิน (ซึ่งมันต้องมีแน่ๆ อยู่แล้ว) สิ่งที่จะตามมาคือ ความรู้สึกไม่เท่าเทียมและความรู้สึกถูกเอาเปรียบจากท้องถิ่นด้วยกันเอง
เพราะเราจะลืมไม่ได้ว่าแต่ละท้องถิ่นมีฐานะทางเศรษฐกิจต่างๆ กัน เทศบาลจนๆ ย่อมจะเก็บภาษีได้น้อยจนเอามาพัฒนาตัวเองไม่ได้ จึงต้องพึ่งพาเงินจากส่วนกลาง
ในขณะที่บางเทศบาลอาจจะรวยมากเพราะเป็นเมืองท่องเที่ยวหรือเมืองอุตสาหกรรม ก็อาจตะขิดตะขวงใจที่จะแบ่งเงินให้ส่วนกลางเอาไปช่วยท้องถิ่นอื่น เพราะคงจะคิดว่านี่คือรายได้จากน้ำพักน้ำแรงคนท้องถิ่นก็ควรจะนำมาพัฒนาท้องถิ่นของพวกเขา ไม่ใช่เอาไปใช้ท้องที่อื่น
นานๆ เข้าความรู้สึกนี้จะกลายเป็นอาการเหยียดท้องถิ่นอื่นที่จนกว่า กระทั่งมองว่าเป็นภาระของท้องถิ่นรวยๆ
ปัญหานี้เองที่ทำให้ส่วนกลางมีความจำเป็นในฐานะ ‘ผู้สร้างความเป็นกลาง’ หรือ ‘กรรมการ’ ทำให้เรื่องที่ดูเหมือนไม่แฟร์กลายเป็นเรื่องที่แฟร์ที่สุดเท่าที่จะทำได้ และยังช่วยถ่วงดุลกับผู้มีอิทธิพลท้องถิ่นที่คนในท้องถิ่น ‘เกรงใจ’ แต่ส่วนกลางไม่ก้มหัวให้
แต่เวลาเราพูดถึงการกระจายอำนาจ เรามักจะทำให้ส่วนกลาง ‘กลายเป็นจอมวายราย’ (vilified) ที่ต้องถูกจำกัดทิ้ง โดยให้ภาพว่ากดขี่ข่มเห่งท้องถิ่น ส่วนการปกครองท้องถิ่นถูกยกยอราวกับเป็นพระเอกที่จะมากอบกู้สถานการณ์ (heroicized) และจะทำให้บ้านเมืองมีความเท่าเทียม ทั้งๆ ที่ทั้งสองรูปแบบการปกครองมีส่วนที่เกื้อกูลกัน
ที่ญี่ปุ่น หน่วยงานปกครองท้องถิ่นมักถูกวิจารณ์ในเรื่องใช้เงินไม่สมเหตุสมผล เพียงพอที่จะรักษาสถานะและตำแหน่งงานเอาไว้ ซึ่งเงินที่ได้มาก็ไม่ใช่ส่วนภาษีท้องถิ่นที่เก็บได้ (เพราะไม่พอ) จึงต้องพึ่งเงินจากส่วนกลาง แม้ว่าหลายแห่งจะยอมลดเงินเดือนเจ้าหน้าที่ แต่ก็ไปไม่รอด สุดท้ายก็ต้องพึ่งการควบรวมท้องถิ่น
ท้องถิ่นในเมืองไทยมีปัญหาแบบเดียวกัน เรามักจะได้ยินเรื่องครหาเกี่ยวกับ อบต. หรือท้องถิ่นอื่นๆ ใช้งบประมาณไปกับเรื่องไร้สาระ เช่น ‘ไปดูงาน’ (ซึ่งก็คือพากันไปเที่ยวนั่นเอง) ลองนึกดูว่า ขนาดรับเงินส่วนกลางมายังสุรุ่ยสุร่ายขนาดนี้ ถ้าเก็บภาษีกันเองจะลงเอยแบบไหน?
สมมติว่ามันลงเอยในแบบที่ท้องถิ่นไทยล้มละลายเหมือนญี่ปุ่น และสมมติว่ามันนำไปสู่การควบรวมท้องถิ่นเหมือนญี่ปุ่น สุดท้ายแล้วมันจะมีความเป็นไปได้แค่ 2 อย่างคือ อย่างแรก ท้องถิ่นจะใหญ่เกินไปจนกระทั่งกลายเป็นส่วนภูมิภาค (คือส่วนหนึ่งของรัฐบาลส่วนกลาง) อย่างที่สอง มันอาจจะแข็งแกร่งขึ้น จนกระทั่งมีลักษณะเหมือนมลรัฐหรือสหพันธรัฐ (มีลักษณะคล้ายการปกครอง Federalism)
ญี่ปุ่นในตอนนี้มีสถานะเป็นรัฐเดี่ยว ไม่ใช่สหพันธรัฐ แต่ญี่ปุ่นมีความเป็นท้องถิ่นสูง และยังมีประวัติศาสตร์ของการปกครองตัวเองในรูปแบบคล้ายสหพันธรัฐหากย้อนกลับไปตั้งแต่ในยุคเอโดะ (ศตวรรษที่ 17 ถึง 19) เรื่อยไปจนถึงยุคเซนโกกุ (ศตวรรษที่ 16) ดังนั้น จะว่าไปแล้ว ญี่ปุ่นมีจิตวิญญาณของการปกครองตนเองสูงกว่าไทยมาก
ในขณะที่ท้องถิ่นของไทยนั้น มีทั้งนักการเมืองน้ำดี แต่ก็มีนักการเมืองน้ำเน่า เจ้าพ่อ พ่อเลี้ยง นายหัว นักเลงท้องถิ่น หัวคะแนน ลองคิดดูว่าหากกำจัดองค์ประกอบด้านลบเหล่านี้ออกไม่ได้ เมื่อท้องถิ่นมีความคล้าย ‘สหพันธรัฐ’ ขึ้นมาก็จะหา ‘กรรมการ’ มาควบคุมได้ยาก
โจทย์ของไทยก็คือ จะหาการปกครองท้องถิ่นที่สอดคล้องกับอุปนิสัยใจคอและพื้นเพของตัวเองอย่างไรนี่แหละ
ส่วนเรื่องเงินนั้น ก็คงต้องค่อยๆ เรียนรู้และหาทางออกกันไป
เมื่อเราพูดถึงการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นได้จัดการตัวเอง เรื่องใหญ่ที่เถียงกันไม่จบสิ้น คือ ควรจะให้ส่วนท้องถิ่น (คือ ตำบล, เทศบาล, จังหวัด) เก็บภาษีกันเอง แล้วแบ่งเป็นสองส่วน ส่วนใหญ่ท้องที่นั้นเก็บเอาไว้พัฒนาตัวเอง อีกส่วนหนึ่งส่งให้ส่วนกลางนำไปใช้พัฒนาประเทศ
ในการดีเบตเรื่องการกระจายอำนาจในช่วงปลายเดือนพฤศจิกายน 2565 สภาฯ แทบจะล่ม เพราะมีเสียงคัดค้านเรื่องให้ท้องถิ่นเก็บภาษีเองในสัดส่วนถึง 50% ส่วนอีก 50% ส่งให้รัฐ
อัตรานี้ดูเหมือนจะประนีประนอมกันแล้วระหว่างท้องถิ่นกับส่วนกลาง และน่าจะดีกว่าให้ท้องถิ่นเก็บส่วนใหญ่ด้วยซ้ำ แต่ก็ยังมีเสียงค้านอยู่
ไม่ว่าเสียงค้านนี้จะมีเหตุผลอะไร แต่ประเด็นสำคัญอยู่ที่ความสามารถของท้องถิ่นในการเก็บภาษีมากกว่า
อย่างที่บอกไป เวลาเราคุยเรื่องการเมืองเรามักจะมองปัญหาในเชิงอุดมคติมากเกินไปจนละเลยความเป็นไปได้ เรื่องการเก็บภาษีและเลี้ยงตวเองของท้องถิ่นก็เช่นกัน
เราควรดูที่กรณีศึกษาจากญี่ปุ่นเกี่ยวกับเรื่องนี้ เพราะญี่ปุ่นมีเงื่อนไขทางการเมืองคล้ายๆ กับไทย แต่ผลักดันการกระกายอำนาจได้เร็วกกว่าและเป็นระบบกว่า แม้จะดีกว่าไทยในทุกด้าน ท้องถิ่นญี่ปุ่นยังเจอปัญหาใหญ่ที่ทำให้กระบวนการนี้ต้องชะงักมาถึง 2 ทศวรรษแล้ว
ปัญหานั้นคือเรื่อง ‘เงิน’
เราจะไม่ลงลึกไปในเรื่องว่าญี่ปุ่นกระจายอำนาจอย่างไร เพราะโดยเค้าโครงมันจะเหมือนกันอยู่แล้วเกือบทุกประเทศ นั่นคือ ส่วนกลางให้อำนาจหน่วยงานท้องถิ่นตัดสินใจเองว่าจะพัฒนาตัวเองอย่างไร
ประเด็นคือ งบประมาณในการเลี้ยงตัวเองและพัฒนาตัวเอง ก่อนหน้านี้รัฐบาลจะกระจายเงินไปให้ท้องถิ่นโดยตรง ซึ่งเป็นเงินที่ส่วนกางรวบรวมจากภาษีทั่วประเทศ จากนั้นเฉลี่ยแบ่งกันไปตามความจำเป็นของพื้นที่นั้นๆ
ต้องมีเงินแล้วถึงจะมีอำนาจ
เมื่อกระจายอำนาจแล้ว ญี่ปุ่นจึงต้องปฏิรูประบบการเงินท้องถิ่น โดยผ่านกฎมายโอนภาษีท้องถิ่น (Local Allocation Tax Law) ปัญหาก็คือ แต่ละท้องถิ่นเก็บภาษีได้ไม่เท่ากัน และเงินที่ได้มายังน้อยจนไม่พอใช้ ทำให้ไม่พอค้ำจุนหน่วยงานบริหารท้องถิ่น
เช่น เมื่อกระจายอำนาจแล้ว ท้องถิ่นสามารถมีหน่วยตำรวจของตัวเองได้โดยไม่ต้องผ่านการโยกย้ายตำรวจจากส่วนกลาง แต่การจ้างตำรวจเองมีต้นทุนสูงมาก ทำให้ในเวลาไม่กี่ปี ท้องถิ่นที่เคยมีหน่วยตำรวจของตัวเอง ต้องกลับไปเข้าระบบของตำรวจส่วนกลางอีกครั้ง
เมื่อเงินไม่พอ รัฐบาลส่วนกลางจึงต้องเข้ามาช่วย ด้วยการเแบ่งภาษีส่วนกลางมาเป็นงบประมาณให้ โดยคำนวณจากตัวแปรต่างๆ เช่น บริการที่จำเป็น ต้นทุนที่ใช้ ฯลฯ โดยสรุปก็คือ ท้องถิ่นก็ยังต้องรับเงินจากส่วนกลางอยู่ดี ทำให้ไม่เป็นอิสระอย่างแท้จริง
ก่อนหน้านี้ท้องถิ่นญี่ปุ่นเน้นเก็บภาษีจากภาคธุรกิจ แต่เงินส่วนนี้แม้จะมากกว่าภาษีรายได้บุคคล แต่ก็ยังเอาแน่เอานอนไม่ได้ เพราะธุรกิจนั้นมีทั้งปีที่ดีและปีที่ขาดทุน
ดังนั้น จึงผลักดันให้มาภาษีรายได้บุคคล แต่ก็ไม่ได้เต็มเม็ดเต็มหน่วยอีก เพราะรายได้คนในท้องถิ่นก็ไม่เสถียรและยังน้อยด้วย
ดังนั้น ท้องถิ่นต่างๆ จึงแก้ปัญหาด้วยการออกพันธบัตรของตัวเองเพื่อระดมทุนมาพยุงตัวเอง ทำให้พันธบัตรส่วนท้องถิ่นทั้งหลายแหล่ง (พันธบัตร อบต. พันธบัตรเทศบาล, จังหวัด ฯลฯ) มีสัดส่วนถึง 70% ของหนี้ส่วนท้องถิ่น (ปี 2002) และทำให้หนี้ตัวหัวต่อจีดีพีในท้องถิ่นสูงถึง 40% (ปี 2004) จากเดิมที่ 15% (ปี 1991)
โปรดทราบว่าการออกพันธบัตรอาจฟังดูเท่ แต่แท้จริงแล้วมันคือการขอกู้เงินหรือพูดง่ายๆ คือ ‘เป็นหนี้’ นั่นเอง
นอกจากนี้ ส่วนท้องถิ่นยังต้องขอเงินจากส่วนกลางเป็นจำนวนมากคิดเป็นสัดส่วนถึง 30% (ส่วนท้องถิ่น) และ 28% (ส่วนจังหวัด) ของประมาณภาครัฐทั้งหมด
หน่วยงานท้องถิ่นจึงตะเกียกตะกายหาทางเก็บภาษีรูปแบบใหม่ๆ แต่การทำแบบนั้นต้องเท่ากับว่าท้องถิ่นนั้นมีกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่หลากหลายด้วย เช่น เป็นอำเภอใหญ่ๆ ตามชายแดน เมืองท่องเที่ยว หรือเมืองท่า ส่วนตำบลทำนาก็หมดสิทธิไป
ผลที่ตามมาคือ ท้องถิ่นหลายแห่งเลี้ยงตัวเองไม่ได้ ต้องไปพึ่งพาท้องถิ่นอื่น ด้วยการควบรวมท้องถิ่น เกิดปรากฏการณ์ที่เรียกว่า ‘การควบรวมท้องถิ่นครั้งใหญ่ในรัชสมัยเฮเซ’ ทำให้หน่วยปกครองท้องถิ่นเดิม 3,232 แห่งเหลือเพียง 1,727 แห่ง
การควบรวมนี้เกิดเพราะท้องถิ่นไม่มีเงินจึงต้องใช้ยุทธวิธี ‘รวมกันเราอยู่’ แต่มันกลับไปเหมือนย้อนกลับไปสู่กระบวนการรวมศูนย์อำนาจ และยังมีปัญหาเรื่องอัตลักษณ์ท้องถิ่นตามมาด้วย เพราะท้องถิ่นที่เคยเป็นตัวของตัวเอง ตนนี้ต้องมาเป็นส่วนหนึ่งของพื้นที่อื่นที่มีขนบธรรมเนียมต่างกัน
แล้วจนๆ อย่างไทยจะไหวไหม?
กลับมาที่ไทย สมมติว่า เรายอมให้ท้องถิ่นเก็บภาษีส่วนใหญ่เอาไว้พัฒนาตัวเองได้ คำถามก็คือ มีกี่คนที่สามารถเสียภาษีให้ท้องถิ่นได้?
ปัจจุบัน ผู้มีรายได้ในระบบภาษีของไทยมีจำนวนแค่ 11 ล้านคน จากประชากรทั้งประเทศ 67 ล้านคน ยังไม่นับที่ได้รับการยกเว้น ลดหย่อน เมื่อนับเข้าไปแล้วจะเหลือคนที่เสียภาษีจริงๆ แค่ 4 ล้านคน ด้วยจำนวนแค่นี้เงินภาษียังแทบไม่พอพัฒนาประเทศทั้งประเทศ
หากสมมติว่าคนเสียภาษีเป็นคนชั้นกลางในเมืองเสียเป็นส่วนใหญ่ โดยอนุมานว่าหากการคาดเดานี้ถูกต้อง นั่นก็หมายความว่าคนต่างจังหวัดแทบไม่เสียภาษีเงินได้กันเลย เพราะรายได้ไม่ถึงเกณฑ์ ดังนั้น หากจะให้ท้องถิ่นเก็บภาษีเอง ต้องพิจารณาตัวเองก่อนว่าในพื้่นที่นั้นมีคนที่มีกำลังทรัพย์ที่จะเสียภาษีได้สักกี่คน
หากใช้โมเดลญี่ปุ่นซึ่งออกพันธบัตรมาเติมเงินตัวเอง เห็นทีคนไทยในท้องถิ่นจะเป็นหนี้กันหัวโต เพราะแค่นี้คนไทยก็เป็นหนี้สาธารณะกันบานเบอะแล้ว ยังไม่นับหนี้ครัวเรือนที่สูงที่สุดแห่งหนึ่งของโลก
ยังไม่ต้องพูดถึงเรื่องความโปร่งใส่ในการบริหารเงิน (ซึ่งมันต้องมีแน่ๆ อยู่แล้ว) สิ่งที่จะตามมาคือ ความรู้สึกไม่เท่าเทียมและความรู้สึกถูกเอาเปรียบจากท้องถิ่นด้วยกันเอง
เพราะเราจะลืมไม่ได้ว่าแต่ละท้องถิ่นมีฐานะทางเศรษฐกิจต่างๆ กัน เทศบาลจนๆ ย่อมจะเก็บภาษีได้น้อยจนเอามาพัฒนาตัวเองไม่ได้ จึงต้องพึ่งพาเงินจากส่วนกลาง
ในขณะที่บางเทศบาลอาจจะรวยมากเพราะเป็นเมืองท่องเที่ยวหรือเมืองอุตสาหกรรม ก็อาจตะขิดตะขวงใจที่จะแบ่งเงินให้ส่วนกลางเอาไปช่วยท้องถิ่นอื่น เพราะคงจะคิดว่านี่คือรายได้จากน้ำพักน้ำแรงคนท้องถิ่นก็ควรจะนำมาพัฒนาท้องถิ่นของพวกเขา ไม่ใช่เอาไปใช้ท้องที่อื่น
นานๆ เข้าความรู้สึกนี้จะกลายเป็นอาการเหยียดท้องถิ่นอื่นที่จนกว่า กระทั่งมองว่าเป็นภาระของท้องถิ่นรวยๆ
ปัญหานี้เองที่ทำให้ส่วนกลางมีความจำเป็นในฐานะ ‘ผู้สร้างความเป็นกลาง’ หรือ ‘กรรมการ’ ทำให้เรื่องที่ดูเหมือนไม่แฟร์กลายเป็นเรื่องที่แฟร์ที่สุดเท่าที่จะทำได้ และยังช่วยถ่วงดุลกับผู้มีอิทธิพลท้องถิ่นที่คนในท้องถิ่น ‘เกรงใจ’ แต่ส่วนกลางไม่ก้มหัวให้
นี่เป็นคุณประโยชน์ของรัฐบาลส่วนกลาง
แต่เวลาเราพูดถึงการกระจายอำนาจ เรามักจะทำให้ส่วนกลาง ‘กลายเป็นจอมวายราย’ (vilified) ที่ต้องถูกจำกัดทิ้ง โดยให้ภาพว่ากดขี่ข่มเห่งท้องถิ่น ส่วนการปกครองท้องถิ่นถูกยกยอราวกับเป็นพระเอกที่จะมากอบกู้สถานการณ์ (heroicized) และจะทำให้บ้านเมืองมีความเท่าเทียม ทั้งๆ ที่ทั้งสองรูปแบบการปกครองมีส่วนที่เกื้อกูลกัน
การควบรวมท้องถิ่นคือทางออก?
ที่ญี่ปุ่น หน่วยงานปกครองท้องถิ่นมักถูกวิจารณ์ในเรื่องใช้เงินไม่สมเหตุสมผล เพียงพอที่จะรักษาสถานะและตำแหน่งงานเอาไว้ ซึ่งเงินที่ได้มาก็ไม่ใช่ส่วนภาษีท้องถิ่นที่เก็บได้ (เพราะไม่พอ) จึงต้องพึ่งเงินจากส่วนกลาง แม้ว่าหลายแห่งจะยอมลดเงินเดือนเจ้าหน้าที่ แต่ก็ไปไม่รอด สุดท้ายก็ต้องพึ่งการควบรวมท้องถิ่น
ท้องถิ่นในเมืองไทยมีปัญหาแบบเดียวกัน เรามักจะได้ยินเรื่องครหาเกี่ยวกับ อบต. หรือท้องถิ่นอื่นๆ ใช้งบประมาณไปกับเรื่องไร้สาระ เช่น ‘ไปดูงาน’ (ซึ่งก็คือพากันไปเที่ยวนั่นเอง) ลองนึกดูว่า ขนาดรับเงินส่วนกลางมายังสุรุ่ยสุร่ายขนาดนี้ ถ้าเก็บภาษีกันเองจะลงเอยแบบไหน?
สมมติว่ามันลงเอยในแบบที่ท้องถิ่นไทยล้มละลายเหมือนญี่ปุ่น และสมมติว่ามันนำไปสู่การควบรวมท้องถิ่นเหมือนญี่ปุ่น สุดท้ายแล้วมันจะมีความเป็นไปได้แค่ 2 อย่างคือ อย่างแรก ท้องถิ่นจะใหญ่เกินไปจนกระทั่งกลายเป็นส่วนภูมิภาค (คือส่วนหนึ่งของรัฐบาลส่วนกลาง) อย่างที่สอง มันอาจจะแข็งแกร่งขึ้น จนกระทั่งมีลักษณะเหมือนมลรัฐหรือสหพันธรัฐ (มีลักษณะคล้ายการปกครอง Federalism)
ญี่ปุ่นในตอนนี้มีสถานะเป็นรัฐเดี่ยว ไม่ใช่สหพันธรัฐ แต่ญี่ปุ่นมีความเป็นท้องถิ่นสูง และยังมีประวัติศาสตร์ของการปกครองตัวเองในรูปแบบคล้ายสหพันธรัฐหากย้อนกลับไปตั้งแต่ในยุคเอโดะ (ศตวรรษที่ 17 ถึง 19) เรื่อยไปจนถึงยุคเซนโกกุ (ศตวรรษที่ 16) ดังนั้น จะว่าไปแล้ว ญี่ปุ่นมีจิตวิญญาณของการปกครองตนเองสูงกว่าไทยมาก
ในขณะที่ท้องถิ่นของไทยนั้น มีทั้งนักการเมืองน้ำดี แต่ก็มีนักการเมืองน้ำเน่า เจ้าพ่อ พ่อเลี้ยง นายหัว นักเลงท้องถิ่น หัวคะแนน ลองคิดดูว่าหากกำจัดองค์ประกอบด้านลบเหล่านี้ออกไม่ได้ เมื่อท้องถิ่นมีความคล้าย ‘สหพันธรัฐ’ ขึ้นมาก็จะหา ‘กรรมการ’ มาควบคุมได้ยาก
โจทย์ของไทยก็คือ จะหาการปกครองท้องถิ่นที่สอดคล้องกับอุปนิสัยใจคอและพื้นเพของตัวเองอย่างไรนี่แหละ
ส่วนเรื่องเงินนั้น ก็คงต้องค่อยๆ เรียนรู้และหาทางออกกันไป